Stiftungsaufsichten begleiten gemeinnützige Stiftungen von Anfang bis Ende. Sie sollen kontrollieren, ob Stiftungen sich an die Spielregeln halten, überwachen die Erfüllung des Stifterwillens in Form des Stiftungszwecks, genehmigen Satzungsänderungen genauso wie Zusammenlegungen und Auflösungen. Alle Stiftungen bürgerlichen Rechts müssen von ihnen anerkannt werden – im doppelten Sinn: Wenn keine Hinderungsgründe vorliegen, besteht eine Anerkennungspflicht.
„Ich beurteile das Verhältnis als gut. Gespräche und Informationen erfolgen in der Regel auf Augenhöhe.“
Birgit Nupens, Stiftungsaufsicht Detmold
Es bleibt dennoch ein Verhältnis zweier ungleicher Akteure mit unterschiedlichen Rollen. Entsprechend kann es zu Meinungsverschiedenheiten und Konflikten kommen, etwa wenn Vorstände den Eindruck haben, die zuständige Aufsicht behandle ein Anliegen restriktiv oder bürokratisch. Umgekehrt kann sich die Aufsicht bei Verstößen gezwungen sehen, einzugreifen und Aufsichtsmittel anzuwenden. Dazu zählen die Beanstandung, die Anordnung oder die Ersatzvornahme, also die Abberufung und Neubestellung von Organmitgliedern. Wenn der Satzungszweck einer Stiftung nicht mehr erfüllt werden kann oder das Gemeinwohl gefährdet ist, kann im äußersten Fall die Aufsicht die Stiftung aufheben oder umwandeln.
Stiftungsaufsicht ist dabei nicht gleich Stiftungsaufsicht. Vor der Vereinheitlichung der Landesstiftungsgesetze im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) durch die Reform, die im Juli dieses Jahres in Kraft getreten ist, mussten sich Aufsichten am jeweiligen Landesgesetz orientieren. Auch heute bleibt die Aufsicht Ländersache, verschwindet geübte Praxis nicht über Nacht. Wie unterschiedlich die Lage ist, will die Initiative Fundatio prüfen, indem sie die gleichnamige Stiftung gründet und die Reaktionen auf deren Eigenschaften dokumentiert. Wie ist also das Verhältnis von Stiftungen und Aufsicht? Was kann sie leisten, was nicht? DIE STIFTUNG hat sich umgehört.
Bemühung um Transparenz
„Ich beurteile das Verhältnis als gut“, sagt Birgit Nupens von der Stiftungsaufsicht Detmold über die Erfahrungen in ihrem Regierungsbezirk. „Gespräche und Informationen erfolgen in der Regel auf Augenhöhe.“ Die Stiftungen seien in der Regel bemüht, die Stiftungsaufsicht frühzeitig ins Boot zu holen, um eine gute Transparenz auf beiden Seiten zu ermöglichen. „Das Zusammenwirken mit den meisten Stiftungen läuft sehr gut, wir bekommen auch sehr viele positive Rückmeldungen“, sagt Kristin Platt, Leiterin des für Stiftungsrecht zuständigen Referates im Innenministerium von Brandenburg. Stiftungen seien für beratende Hinweise oft dankbar, „denn nach unserer Erfahrung und Überzeugung wollen die meisten Stiftungen ‚alles richtig‘ machen“.
Das deckt sich mit der Einschätzung von Stifter Ralf Klenk. Er hat seit der Gründung von „Große Hilfe für kleine Helden“ 2009 positive Erfahrungen mit der Aufsichtsbehörde gemacht. Die Stiftung unterstützt kranke Kinder und deren Familien während des stationären Aufenthalts in der Kinderklinik im baden-württembergischen Heilbronn sowie darüber hinaus. „Wir haben durchweg konstruktiv miteinander gearbeitet und wertvolle Hinweise bekommen“, sagt der Gründer des IT-Dienstleisters Bechtle. So habe er etwa in der Niedrigzinsphase mit der Aufsicht die Anlagerichtlinien durchgesprochen – woraufhin die Stiftung die Aktienquote deutlich erhöhen konnte.
Keine Finanzberatung
Ein Vorgehen, das in Nupens’ Sinne ist. „Wir empfehlen jeder Stiftung – auch den kleinen –, sich eine Anlagerichtlinie zu geben. Hier sollte dann der Umgang mit Geld und insbesondere die Art und Weise der Geldanlage verschriftlicht werden.“ Diese Anlagerichtlinie sei bei der einen Stiftung differenziert, bei der anderen bestehe sie nur aus drei Sätzen. Das Wesentliche sollte allerdings fixiert werden. Sie gebe Organmitgliedern Sicherheit, sofern sie sich zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung an sie gehalten haben. „Wir empfehlen auch, jährlich zu prüfen, ob die Richtlinie noch aktuell ist oder nachjustiert werden muss.“ Allerdings: Wie die Richtlinie inhaltlich aussieht, ist Sache der Stiftung, nicht der Aufsicht. „Wir selbst beraten in geldlichen Anlagen nicht und geben auch keine Empfehlungen. Das können andere viel besser“, so Nupens.
„Es wäre falsch zu raten, man könne bedenkenlos eine Stiftung gründen, die Aufsicht werde schon aufpassen.“
Rechtsanwalt K. Jan Schiffer
Hilfsbereit ist das Attribut, das auch Thomas Krönauer für Stiftungsaufsichten verwendet. Es liege ihnen etwas daran, das positive Wirken einer Stiftung zu fördern, so der Jurist von RSM Ebner Stolz. „Umfangreiche Abstimmungen gibt es eher mit den Finanzämtern, wenn es um den Willen des Stifters und die Vorstellungen des Finanzamts bezüglich gemeinnütziger Zwecke der Stiftung und die Art der Durchführung geht.“ Ebenfalls positive Erfahrungen mit den Aufsichten hat Reinhard Berndt von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft BDO gemacht: „Die Stiftungsaufsichten, mit denen ich zu tun habe – hauptsächlich in Köln, Düsseldorf und Arnsberg –, sind recht pragmatisch und nicht so dogmatisch, wie man es vielleicht an der ein oder anderen Stelle erwartet hätte“, sagt Berndt.
Auch Rechtsanwalt K. Jan Schiffer von der Kanzlei Schiffer & Partner hat in seiner Arbeit über mehr als drei Jahrzehnte einen eher guten Eindruck vom Miteinander zwischen Stiftungen und Aufsichten gewonnen. „Sie bemühen sich wirklich sehr. Es hängt allerdings an vielen individuellen Faktoren, wie gut das gelingt – etwa daran, ob die Mitarbeiter viel Erfahrung im Stiftungsbereich haben oder noch ganz frisch in der Thematik sind.“ Ein ganz wesentlicher Faktor sei seiner Erfahrung nach das Arbeitsaufkommen der Behörden. „Die Aufsichten haben wirklich viel zu viel Arbeit, sind tendenziell überlastet“, sagt Schiffer.
„Wenn ein Sachbearbeiter für etwa 100 Stiftungen zuständig ist, ergibt sich allein daraus vielleicht schon gezwungenermaßen ein gewisser Pragmatismus“, sagt Reinhard Berndt hinsichtlich der Vorstellung, Aufsichten seien übermäßig restriktiv oder bürokratisch – was er selbst nur aus Erzählungen kennt und nicht selbst habe feststellen können. Dass Prozesse in Aufsichten oft lange dauern würden, hänge wohl auch mit der dünnen Personaldecke zusammen. Und auch in Sachen Transparenz sieht er Verbesserungspotential. Wie es zu Entscheidungen komme, werde in der Regel nicht kommuniziert. „Im Regierungsbezirk Detmold gibt es gut 600 Stiftungen. Alle ausreichend zu betreuen, ist schon eine große Herausforderung“, so Nupens.
Mustersatzung und Individualität
Unter dem Gesichtspunkt Auslastung ist für Schiffer nachvollziehbar, dass manche Aufsichtsbehörde versuche, eigene Mustersatzungen zu forcieren. „Wenn man sich nicht an einer solchen Mustersatzung entlanghangelt, muss die Aufsicht jede Formulierung prüfen.“ Gegen den Vorschlag sei in einfachen Standardfällen nichts einzuwenden, „die Behörde sollte aber vor allem in Spezialfällen verstehen, dass ich mich gegebenenfalls über Wochen gemeinsam mit dem Mandanten mit dem Satzungsentwurf beschäftigt habe und der mithin nicht ohne Grund so formuliert ist. Nach Rücksprache mit der Behörde klappt es dann in der Regel.“
„Als Stiftungsaufsicht sehen wir uns zuallererst in einer Schutzfunktion.“
Kristin Platt, Stiftungsaufsicht Brandenburg
Kristin Platt erklärt, dass die auf der Website der brandenburgischen Stiftungsaufsicht veröffentlichten Mustersatzungen potentiellen Stiftern als Hilfestellung dienen sollen, „die zwar eine Stiftungsidee, aber noch wenig konkrete Vorstellungen für die Verwaltung einer Stiftung haben“. Bei der Prüfung auf Genehmigungsfähigkeit „kennzeichnen wir alle Formulierungsvorschläge jeweils ausdrücklich als Empfehlung. Es gibt keine Verpflichtung, diese zu übernehmen. Wir bekommen hierzu viele positive Rückmeldungen“.
Letztlich hängt das Miteinander stark an den handelnden Personen. „Innerhalb von Behörden kommt es mitunter vor, dass sich eine bestimmte Meinung entwickelt hat und man dann nicht auf die konkrete Satzung schaut. Dann kann es passieren, dass der eigene gute Wille der Behörde mit dem Stifterwillen verwechselt wird“, so Schiffer – in der Regel sei das jedoch der einzelne Mitarbeiter, nicht unbedingt die Behörde. „Ich hatte einen Fall, in dem klar war, dass mit den bestehenden Satzungsvorgaben bis auf Weiteres kein Geld zu verdienen war, doch das Gegenüber verwies nur auf den Risikoaspekt.“ Im Austausch sei man dann übereingekommen, dass eine gewisse Schwankungsbreite in der Kapitalanlage unumgänglich sei, wenn man den Stifterwillen erfüllen wolle – und dass die nachhaltige Zweckerfüllung im Mittelpunkt stehen müsse, nicht die Vermögenserhaltung. „Auch wenn wir das als Juristen lange nicht alle gesehen haben“, sagt Schiffer.
Große Erwartungen?
Wie gut das Verhältnis zwischen Stiftungsvertretern und Aufsicht ist, hat vielleicht auch mit Erwartungsmanagement zu tun. „Wenn Stifter erwarten sollten, dass die Aufsicht ganz genau aufpasst, was mit der Stiftung geschieht, dann wäre das nicht realistisch“, sagt Schiffer. „Sie schaut routinemäßig drauf, erhält den Jahresbericht, sieht gegebenenfalls die großen Probleme. Doch für die richtige Kontrolle muss der Stifter schon selbst sorgen. Es wäre daher falsch zu raten, man könne bedenkenlos eine Stiftung gründen, die Aufsicht werde schon aufpassen.“ Anders beim Thema Finanzen: „Die Finanzverwaltung schaut bei gemeinnützigen Stiftungen vor allem im Fall einer Steuerprüfung schon genau hin – in der Regel aber auch mit Augenmaß. Nur selten wird jede Quittung verlangt.“ Doch klar ist: Die Aufsicht ist nicht die alles sehende Überwachungsbehörde, die alles im Blick haben kann.
Das enge Profil des Aufsichtsmandats betont auch Birgit Nupens. „Die Stiftungsaufsicht ist eine reine Rechtsaufsicht“, die Gesetze gingen davon aus, dass die Organe der Stiftung selbstbestimmt und autark die Stiftung verwalten könnten. „Die eigentlich einzige laufende Prüfung durch die Stiftungsaufsicht ist die Prüfung der Jahresabrechnung.“ Da diese immer erst zeitversetzt eingeht – spätestens zwölf Monate nach Ende eines Rechnungsjahres –, erfahre man von manchen Vorgängen und Vorkommnissen erst sehr viel später. „Eine Aufarbeitung möglicher Versäumnisse oder Unrichtigkeiten ist dann immer schwierig. Im Rahmen dieser Prüfung oder auch bei Anträgen auf Satzungsänderungen prüfen wir auch Organbeschlüsse.“ Jedoch werde immer nur anlassbezogen geprüft. „Die Stiftungen sind überwiegend selbständig für die Erfüllung des Stifterwillens zuständig.“
Es gibt Schiffers Erfahrung nach allerdings nicht wenige Fälle, wo sich die Stifterin oder der Stifter vielleicht mehr Kontrolle wünschen würden. Da kann mitunter eine Satzungsänderung und die Errichtung eines Stiftungsrates helfen. Doch im Verfehlungsfall sei ein Konfrontationskurs für die Aufsicht nicht immer erfolgversprechend, so Schiffer – und das unter Umständen mit einer erstaunlichen Begründung. Er erinnert sich an eine Eingabe zu einer sehr großen Stiftung – es sei um einen auch strafrechtlich relevanten Verstoß gegangen, ein Vermögensdelikt. „Die Antwort der Aufsicht lautete allerdings: ‚Herr Schiffer, für Strafrecht sind wir nicht zuständig.‘“
Das seien jedoch einzelne Ausreißer-Fälle. „Insgesamt geben sich Aufsichten große Mühe“, sagt Schiffer. Und die Stiftungen? Die kommen aus seiner Sicht manchmal etwas arrogant daher. „Gerade wenn sie von Leuten geführt werden, die lange in der Stiftungswelt tätig sind. Wenn es zum Beispiel mal mit einer Satzungsänderung nicht weitergeht, kommen die dann irgendwann zu uns, damit wir der Aufsicht mal ‚richtig Bescheid sagen‘. Doch das ist keine Lösung, es braucht einen konstruktiven Dialog.“ Auch die Idee, es sei ja doch irgendwie die „eigene“ Stiftung, kann zu Konflikten führen. „In einem Fall wollte ein Stifter einmal die Aktien, die er in die Stiftung gegeben hatte, mit seinen privaten tauschen, weil erstere sich besser entwickelt hatten. Das geht natürlich nicht.“
„Meiner Erfahrung nach gibt es beide Extreme: Pragmatiker, aber eben auch solche, die sich an restriktiven bürokratischen Strukturen aus vergangenen Zeiten orientieren.“
Thomas Erdle, Kölner Gymnasial- und Stiftungsfonds
Was können Stiftungen für eine möglichst positive Zusammenarbeit tun? „Rechtzeitig die gesetzlichen Anforderungen erfüllen, diese möglichst klar formulieren und dokumentieren“, sagt Birgit Nupens. „Das erleichtert die Prüfungsarbeit und schafft Freiräume für andere Beratungen. Frühzeitig mit Problemen auf uns zukommen. Dann suchen wir gemeinsam nach einer Lösung, sofern es in unseren Möglichkeiten steht.“ Mitunter bleibt die Pünktlichkeit ein frommer Wunsch. Jahresabrechnungen „erreichen uns leider nicht immer innerhalb der Vorlagefrist“ – obwohl in NRW mit zwölf Monaten ausreichend Zeit dafür vorgesehen sei. „Es kostet viel Zeit und macht viel Mühe, hinter den schwarzen Schafen her zu sein.“
Für Kristin Platt spielt die Kommunikation eine wichtige Rolle. „Außerdem hilft oft ein Perspektivwechsel. Ich bin selbst in einem gemeinnützigen Verein aktiv und versuche, mich so oft wie möglich in die Perspektive der Stiftung hineinzuversetzen. Vor welchen Herausforderungen steht sie? Im Normalfall möchte die Stiftung möglichst ihre gesamte Energie in die Zweckerfüllung stecken.“ Abrechnungen, Schriftkram und Formalien seien ein „notwendiges Übel“. „Umgekehrt versuchen wir den Stiftungen zu vermitteln, warum wir beispielsweise zusätzliche Informationen für unsere Prüfung oder Genehmigung benötigen. Dann lassen sich viele Fragen hoffentlich auch schnell klären.“
Manch anderes Spannungsfeld liegt auch in der Natur der Sache und lässt sich nicht immer direkt auflösen. Bei Satzungsänderungen treffen nach Reinhard Berndts Erfahrung zwei Pole aufeinander: Während der Vorstand oft möglichst große Freiheit anstrebe, achte die Aufsicht auf den Stifterwillen und agiere bezüglich Änderungen eher einschränkend. Es gebe also häufiger mal unterschiedliche Auffassungen darüber, wie bestimmte Dinge abgebildet werden können. „Über Gespräche kommt man da in der Regel aber zu einer Lösung. Die Stiftungsaufsicht ist da ein Stück freier und daher häufig kompromissbereiter als das Finanzamt“, sagt der Wirtschaftsprüfer.
Blick auf zwei Extreme
Kritisch blickt Thomas Erdle auf die Aufsichtsbeziehung. „Meiner Erfahrung nach gibt es beide Extreme: Pragmatiker, die der Stiftungssache wohlgesonnen gegenüberstehen, aber eben auch solche, die sich an restriktiven bürokratischen Strukturen aus vergangenen Zeiten orientieren und vermeintlich erfolgreiche Stiftungen argwöhnisch beäugen.“
Der Kölner Gymnasial- und Stiftungsfonds (KGS), der 2022 rund 2,2 Millionen Euro für 1.200 Stipendien für Schüler und Studierende und gezielte Förderprogramme eingesetzt hat und den Erdle als Geschäftsführer leitet, ist dabei in einer historisch bedingten Sondersituation: „Der KGS befindet sich aufgrund seiner Satzung unter sogenannter ‚Staatsaufsicht‘, durchgeführt durch die Abteilung Finanzen des Ministeriums Schule und Bildung NRW – der Begriff der ‚Staatsaufsicht‘ wird von dort sehr weit ausgelegt und geht deutlich über das hinaus, was Stiftungsaufsicht üblicherweise umfasst. Die Behörde kann hier eine ganze Reihe von Befugnissen ableiten, bis hin zu Anlageentscheidungen“, so Erdle. „In der Praxis ist es eher still, können wir meist frei arbeiten, aber es gibt die Furcht auf Behördenseite, dass in der Vermögensverwaltung oder den Projekten etwas passiert, das sich der Kontrolle der Aufsicht entzieht.“ Sie äußere sich in unterschiedlichen Nachfragen zu Aspekten von Grundstücksumschichtungen und dem veranschlagten Preis bis zu Projektaufwendungen in niedriger vierstelliger Höhe.
„Das bedeutet immer wieder vermeidbaren Aufwand, zumal die Behörde gerade in Vermögensentscheidungen die fachlichen Kompetenzen nicht besitzt – und auch nicht besitzen muss, etwa wenn es um diverse Investitionen oder Beteiligungen geht. Es ist leider so, dass wir weniger zusammenarbeiten, sondern eher zur Eigenabsicherung der Aufsicht, nach oftmals nicht nachvollziehbaren Vorgaben, kontrolliert werden. Dabei ist unsere Arbeit absolut im Interesse des Staates. Wir sitzen im selben Boot, fördern Menschen, damit sie eine möglichst gute Bildungsbiographie erhalten. Stattdessen erleben wir oft Misstrauen.“
